제1주제

9.11 테러 이후 미국의 형사절차: 형사사법제도에 대한 “테러와의 전쟁”의 영향

American Criminal Procedure After September 11: The Consequences of the “War on Terror” for the Criminal Justice System

Speeker: Paul Butler

(Professor of George Washington University)

Interpreter: Park, Cheong-Sun

(Associate Research Fellow of K.I.C.)

American Criminal Procedure After September 11: The Consequences of the “War on Terror” for the Criminal Justice System

Paul Butler

(Professor of George Washington University)

Ⅰ. INTRODUCTION

On September 11, 2001, terrorists attacked the United States of America. They hijacked four planes, and guided three of those planes into American landmarks: the World Trade Center’s twin towers and the Pentagon. The fourth plane crashed in Pennsylvania. Approximately 3,000 people were killed, and many thousands more were injured.

The events of September 11 had a profound effect on the United States. The consequences of that day are still being determined. It seems likely that the law of criminal procedure will change so that future terrorist attacks can be prevented. There may even be constitutional implications, because the US Constitution is the primary source of criminal procedure law.

The Fourth Amendment to the US Constitution requires that government agents obtain a warrant from a judge before the agents can search property or make arrests (there are many exceptions to this rule). The Fifth Amendment prohibits the government from forcing suspects to answer questions. In the famous case of Miranda v. Arizona, the Supreme Court required police to warn suspects of their constitutional rights before they can question them.

Many of these strong protections to American citizens are being questioned after September 11 because they make it more difficult for law enforcement agents to apprehend terrorists. On the other hand, some American citizens believe that the terrorists will have “won” if their actions result in American citizens having less protection against government intrusions. In this article, the implications of “the war on terror” for American criminal procedure will be considered.

The International Trends and Issues on Criminal Justice Reform

Ⅱ. THE US CONSTITUTION AND SEPTEMBER 11

A. Dynamic Constitutional Protections

In the United States, constitutional protections sometimes seem to change based on social circumstances. In the context of criminal law, “law enforcement authority naturally varies with the nature and size of the crime problems police must combat.” Higher crime rates have historically been associated with restrictions on legal protections, whereas lower crime rates have promoted expansions of rights. This relationship reflects “a sensible balance between the social need for order and individuals’ desire for privacy and liberty.”

William Stuntz, Local Policing After the Terror 111 Yale L. J. 2137, 2138 (2002).

Id.

Constitutional protections for accused persons frequently restrict law enforcement officials, especially the police. One scholar has described these restrictions as a kind of tax. It a high-crime environment, this tax becomes more costly.

Id. at 2145.

In a sense, it is surprising that constitutional protections change when social circumstances change. We can imagine alternative methods of addressing changed circumstances. Budgets and police tactics might be adjusted. Indeed, hiring more police has been a “key element in the effort to upgrade airport security in the wake of the terrorist attacks in New York and Washington.

Id. at 2147.

Tactical innovations are another option. One example is the shift from coercive interrogation tactics to more deceptive ones after the Miranda decision, which required police to advise suspects of the right not to incriminate themselves. Some scholars have observed that budgets and tactics are not as pliable as one might think. Indeed, they may be less adaptable than legal standards because bureaucracies are slow to change. The Supreme Court, on the other hand, can, and occasionally does, make sweeping doctrinal changes.

American Criminal Procedure After September 11

B. Prior Judicial Adjustments

“Whether or not it should, the law of criminal procedure plainly does change in response to changes--both qualitative and quantitative--in crime.” For example, in 1969, the Supreme Court ruled in Spinelli v. U.S. that police must show that an informant is truthful and that her basis of knowledge is reliable in order to use that informant’s tips. However, in 1983, when the criminal dockets were overrun with drug cases, the Court overruled Spinelli, imposing a less stringent “consider-all-the-circumstances test.”

Id. at 2150.

Id. at 2151.

Based on these types of trends, “one should ordinarily expect a substantial time lag, perhaps as much as a decade, between changes in crime and court decisions.” However, Professor Stuntz has suggested that “September 11 presents the most immediately salient crime wave in the nation’s history. It will not take years of scattered news reports to sink into the judicial consciousness.”Id

Id.

Id.

C. Potential Changes in Criminal Procedure After September 11

The US Supreme Court

Prior to September 11, the Supreme Court seemed to have been preparing to grant more expansive rights to people suspected or accused of crimes. Now, in light of the terrorist threat, the Court seems likely to maintain some strict limits on rights. Professor Stuntz suggests that two particularly important principles will remain. One is that the police may arrest for any crime - however minor. The other is that “searches and seizures are to be judge objectively - the officer’s motive for the search is irrelevant.” Stuntz believes that, prior to the attacks, concerns over racial profiling had raised the potential for one or the other of these doctrines to be overturned, but now that possibility has been negated by concern about the need to protect against future attacks. Because judges will be disinclined to hinder efforts to catch terrorists, they will probably give police more leeway in the use of profiling than they would have before September 11. Some people have argued that using race or religion as a factor in assessing suspicion makes sense in fighting terrorism even if it is unreasonable or immoral in the context of fighting other kinds of crime. Stuntz also anticipates change in the area of interrogation, which is important because counter-terrorism work is about crime prevention. With regard to terrorism, “[t]he best source of information is likely to be the suspects themselves.”

Id. at 2158.

Id. at 2161.

Id. at 2162.

Law Enforcement

The US model of law enforcement is highly decentralized, with cities and states having primary responsibility. The task of fighting terrorism is, however, primarily a centralized (federal) task, falling primarily upon the Federal Bureau of Investigation (FBI). The FBI’s task of fighting terrorism has four features: it is a large task, it involves the most serious of crimes, it is preventive (so failure will be more salient than in traditional criminal investigations), and it is functionally exclusive (it is believed to be the federal government’s responsibility). “The first three factors suggest that the FBI’s handling of this class of criminal cases will be unusually visible. The fourth characteristic suggests that the FBI will be held responsible for what it does and does not accomplish.” This is because oversight by elected officials, whose position depends on the public’s satisfaction with their performance, will promote accountable decision making by bureaucrats in the FBI. As an additional benefit, Stuntz believes that FBI officials will be less likely to abuse their power:

William Stunt. Terrorism, Federalism, and Police Misconduct 25 Harv. J.L. & Pub. Pol’y. 665, 675 (2002).

Id.

“Because of the domestic half of this new war, federal law enforcement will be, and probably already is, both less able to pursue cases for wrong reasons and more attentive to the public’s needs and concerns. That should make for better federal law enforcement.”

Id. at 679.

The Legislature

The US Congress has passed legislation intended to help fight terrorism. Federal legislation has made noteworthy changes to criminal procedural statutes since September 2001. Some changes are specifically confined for use in battling terrorism, while others are more broadly applicable. The most important and controversial legislative effort is the USA Patriot Act which is discussed extensively in the next section.

Ⅲ. THE USA PATRIOT ACT

On October 26, 2001, forty-five days after the September 11 attacks, President Bush signed the USA PATRIOT ACT (the Act) into law. The Act is officially described as “an Act to deter and punish terrorist acts in the United States and around the world, to enhance law enforcement investigatory tools, and for other purposes.” The Act consists of “hundreds of minor amendments to federal law, grouped into ten subparts or ‘Titles,’ on topics ranging from immigration to money laundering.” Title II is the section that amends criminal procedure statutes, with the purpose of broadening law enforcement powers.

An acronym for the Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001.

Pub. L. No. 107-56, 115 Stat. 272 (prologue, note 1) (Oct. 26, 2001).

Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn’t, 97 w U. L. e. 607, 624 (2003).

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92Ill. B.. 82, 84 (2004).

Public reaction to the Patriot Act has been mixed, but skepticism permeates much of the literature. Many of the Act’s amendments strengthen police power. There is concern, however, that the Act restricts fundamental civil liberties. The Department of Justice has stated that “Congress provided for only modest, incremental changes in the law.” Anticipating the controversy and perhaps also due to the relative lack of time to review and consider nuances of the Act, Congress imposed “sunset clauses” on many of sections, providing for their expiration at the end of 2005.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92Ill. B.. 82, 83 (2004).

Department of Justice, The USA PATRIOT Act: Preserving Life and Liberty at http:/www. lifeandliberty.gov.

The Patriot Act’s Expansion of Investigative Tools and Covert Surveillance Power

A. “Sneak and Peek” Warrants

The Fourth Amendment protection against unreasonable searches and seizures requires the government to both obtain a warrant and to give notice to the person whose property will be searched before conducting the search. The notice requirement enables the person whose property is to be searched to assert her Fourth Amendment rights. For example, a person with notice might be able to point out irregularities in the warrant, such as the fact that the police are at the wrong address, or that because the warrant is limited to a search for a stolen car, the police have no authority to be looking in dresser drawers.

American Civil Liberties Union,How the Anti-Terrorism Bill Expands LawEnforcement “Sneak and Peek” Warrants. October 23, 2001), at http://www.aclu.org/news/NewsPrint.cfm? ID=9151&c=111.

The Federal Rules of Criminal Procedure provide authority for police to secretly “sneak and peek into homes, offices, vehicles, or computers” via physical or electronic surveillance. The Rule requires notice by leaving a warrant at the premises when the search was complete.

The Patriot Act modifies this rule by providing that notice may be delayed “if the court finds reasonable cause to believe that providing immediate notification of the execution of the warrant may have an adverse result...” An “adverse result” includes flight from prosecution, tampering with evidence, intimidation of a potential witness, or “otherwise seriously jeopardizing an investigation or unduly delaying a trial.”

18 U.S.C.A. § 2705 (2004).

There is no sunset clause on this section, nor is it limited to terrorism investigations. Due to the low standard for granting a delay, some people believe that this section effectively eliminates the notice requirement. The US Department of Justice contends that this practice has been upheld as constitutional in organized crime cases, and emphasizes that “notice is always provided, but the reasonable delay gives law enforcement time to identify the criminal’s associates, eliminate immediate threats to our communities, and coordinate the arrests of multiple individuals without tipping them off beforehand.”

See William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92ILL. B.J.82 (2004).

Department of Justice, The USA PATRIOT Act: Preserving Life and Liberty at http:/www. lifeandliberty.gov.

B. Disclosure of Grand Jury Testimony

In the United States, grand juries conduct criminal investigations in great secrecy. Under the rules of federal procedure, disclosure of grand jury testimony is strictly limited. The Patriot Act changes this by allowing certain disclosures of grand jury testimony to various government officials without any judicial oversight. This provision (which is not subject to a sunset clause) is limited to matters involving foreign intelligence.

See Pub. L. No. 107-56,115 Stat at 278 (Oct. 26, 2001).

Grand juries are regarded as potentially rich sources of information because they may subpoena anyone that may have information relevant to the case they are considering, and may hold uncooperative witnesses in contempt. Probable cause is not required for a grand jury subpoena for testimony or evidence.

Before September 11, disclosure of grand jury materials for any purpose other than the investigation and prosecution of crimes required a court order. The secrecy of grand jury material is thought to encourage cooperation of witnesses and prevent disclosure to criminals who may flee or obstruct the investigation. Now, grand jury materials involving “foreign intelligence” may be disclosed to “any Federal law enforcement, intelligence, protective, immigration, national defense, or national security official....” without a court order. “Foreign intelligence” includes “information relating to the capabilities, intentions, or activities of foreign governments or elements thereof, foreign organizations, or foreign persons.”

Sara Sun Beale and James E. Felman. The Consequences of Enlisting Federal Grand Juries in the War on Terrorism: Assessing the USA PATRIOT ACT’s Changes to Grand Jury Secrecy. 25 Harv. J. L. & Pub. Pol’y. 699, 700 (2002).

Id. at 710.

Pub. L. No. 107-56,115 Stat at 279 (Oct. 26, 2001).

50 U.S.C. §401a(2) (1994).

C. Electronic & Wire Communications

To understand laws governing network surveillance, one must first understand a few things about the operation of communications networks. Communications networks contain two types of information: the contents of communications (content information), and the addressing and routing information (envelope information) used to deliver the content information. Envelope information is analogous to the “to” and “from” information on the face of an envelope, while content information is analogous to the letter inside.

See Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn’t, 97 w U. L. e. 607, 611 (2003).

The Fourth Amendment of the US constitution normally requires a showing of probable cause before the government can search. The Electronic Communications Privacy Act(ECPA) of 1986 governs surveillance of electronic and wire communications, including those over the internet. ECPA provisions employ a “disclosure principle: information disclosed to a third party does not receive Fourth Amendment protection. If I tell you a secret, the government cannot violate my reasonable expectation of privacy by persuading you to disclose my secret to the police.”

Id. at 627.

All envelope information is necessarily disclosed, and therefore not covered by Fourth Amendment protections (e.g. probable cause requirements) because it is viewed by people during the course of delivery. This principle has raised concerns over the privacy protections afforded to internet communications because envelope and content information are often transmitted to the Internet Service Provider together in “packets.”

Computer Trespassers

Consistent with the disclosure principle, the Patriot Act allows law enforcement authorities to view the contents of internet communications sent by a “computer trespasser.” A “computer trespasser” is defined as “a person who accesses a protected computer without authorization and thus has no reasonable expectation of privacy in any communication transmitted to, through, or from the protected computer...” Authorities do not need a warrant to intercept such communications, but they do need the consent of the computer owner. Those who legitimately use third party computers do not fall under this provision. This provision is subject to a sunset clause.

18 U.S.C.A. § 2511(2)(a)(IV) (West. Supp. 2002).

Roving Wiretaps

The Patriot Act also provides a nationwide scope to warrants for electronic evidence and records of transactions with telecommunications companies. This means that a warrant to obtain such evidence is no longer limited to the geographic jurisdiction of the judge who issued the warrant. The DOJ notes that “roving wiretaps” have been used in the past, with the warrant being applied to the suspect rather than to a specific communications device. Furthermore, they note that geographic or physical restrictions on these warrants create greater opportunity for terrorists to thwart surveillance by changing locations and phones. However, the ACLU contends that this handicaps the ability of a judge to monitor the use of the warrant, and that it is a violation of the Fourth Amendment requirement that warrants provide particular descriptions of the place to be searched. This amendment is not subject to a sunset provision nor is its use limited to terrorism investigations.

Department of Justice, The USA PATRIOT Act: Preserving Life and Liberty at http:/www. lifeandliberty.gov.

Id.

American Civil Liberties Union, Surveillance Under the USA Patriot Act, at http://www. aclu.org/news/NewsPrint.cfm?ID=12263&c=206.

Pen Registers

Wiretaps that are limited to transactional or addressing information (i.e. envelope information) are called pen register searches. Within the context of telephone calls, “envelope information includes the number the caller dials, the number from which the caller dials, the time of the call, and its duration.” The Pen Register law prohibited the government from gathering envelope information for telephone networks without a court order. The standard for obtaining the order is low, the government’s attorney must merely certify that “the information likely to be obtained... is relevant to an ongoing criminal investigation.” This standard is clearly lower than the probable cause standard required for content information, which is the fact underlying much of the controversy surrounding the Act. Violations of this statute do not result in suppression of the evidence.

Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn’t, 97 Nw U. L. REV. 607, 611 (2003).

Id. at 635.

Section 216 of the Patriot Act eliminates “procedural differences for investigation of Internet (electronic) and telephone (wire) communications.” There is no sunset limitation on this section, nor is it limited to terrorism investigations.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92Ill. B.J. 82, 85 (2004).

The government as well as Professor Orin Kerr views this and other aspects of the Act as “reasonable compromises that update antiquated laws.” Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn’t, 97 w U. L. e. 607, 611 (2003) Under the amended 18 U.S.C. § 3121(c) pen/traps can be used to obtain all dialing, routing, addressing, and signaling information. This amendment has been criticized by the ACLU because of the unclear definition of “signaling information.” They believe that information such as the subject line on an email message will be interpreted as envelope information and Uniform Resource Locators (URLs) when they should be considered to be content. Content information is protected by a requirement that the government show probable cause to obtain the information, e.g. through a wiretap order. Professor Kerr disagrees, arguing that the subject line will be interpreted as content information. Professor Kerr further argues that URLs “that specify Web search terms or the name of a requested file or article are considered content, and apparently may not be collected through a pen/trap order.” Id. However, there is no universally recognized method of distinguishing addressing information and content, so which category URLs that are just website addresses and not containing any additional user input fall into is unclear. Kerr emphasizes that this was unclear prior to the Patriot Act because the Act did not change the applicable definition of “contents.” Before the Patriot Act a pen register order was needed for envelope information, and a wiretap order was needed for “contents.” The Act has not changed that. Id.

Carnivore

The FBI has computer software called “Carnivore,” which operates like a wiretap for the internet. Interestingly, the only Patriot Act provision that is specific to the use of this type of software actually imposes a detailed reporting requirement on its use.

Id. at 656

Pursuant to a pen register order, the software is installed at Internet Service Provider (ISP) facilities to monitor network traffic, searching for specific information. A court order permitting electronic surveillance on an individual now allows for the installation of Carnivore at any ISP facility nationwide to monitor that individual’s web usage. The amendments regarding these orders are not limited to terrorism. Indeed they can be obtained in any investigation, and no probable cause is necessary. There are no sunset limitations on these amendments.

Id.

D. Voluntary Information Systems

Among the proposals that arose from the Department of Justice in response to the terrorist attacks was Operation TIPS (Terrorism Information and Prevention System). This was a proposal for a “nationwide program to help thousands of American truck drivers, letter carriers, train conductors, ship captains, and utility workers report potential terrorist activity.” A government hotline would have been provided for such individuals to report suspicious activity. It was part of a larger “Citizen Corps” initiative to involve the general public in the struggle against terrorism. The program was touted by the Attorney General as a way to discourage terrorism as well as lead to useful counterterrorism information. Attorney General Ashcroft said “[w]e want to convey the message that you’re likely to be detected if you’re doing something wrong.”

Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security 12 (July 2002). at http://www.whitehouse.gov/homeland/book/nat_strat_hls.pdf.

Bob Woodward, Bush at War 169 (Simon & Schuster 2002 (quoted in Richard A. Kohn, Using the Military at Home: Yesterday, Today, and Tomorrow, 4 Chi. J. Int’l. L. 165, 180 (2003).

The program as originally proposed also called for the development of a database where suspicious reports would be compiled. In response to public skepticism and Congressional disfavor, this part of the proposal was stricken, and mail carriers and utility workers were removed from the list of potential informants. Nevertheless, the proposal Congress expressly removed the program from pending Homeland Security legislation and even included a prohibition on the proposed activities in the legislation that was passed in late 2002.

Dan Eggen. Proposal to Enlist Citizen Spies was Doomed From the Start. The Washington Post A11 (November 24, 2002).

Id.

According to the ACLU, a program called The Multistate Anti-Terrorism Information Exchange (MATRIX) is also intruding on Americans’ privacy. This privately run but publicly funded program “creates dossiers about individuals from government databases and private-sector information companies... and makes those dossiers available for search by federal and state law enforcement officers.” The program has recently been implemented in seven states.

American Civil Liberties Union. Defunct Big Brother Spying Program Rsurfaces as “Little Brother” in Seven States, at http://www.aclu.org/Privacy/Privacy.cfm?ID=14257&c=130.

The Patriot Act and the Federal Bureau of Investigation

A. The FBI’s Two Roles

The FBI has two roles: crime investigation and intelligence gathering. The FBI’s law enforcement role is limited by constitutional protections to citizens, including their right to free speech and the requirement that the government obtain warrants prior to most searches and seizures.

The intelligence gathering function, on the other hand, “is linked to national security, and therefore is fettered by lesser constitutional protections.” This function is governed by the Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 (“FISA”). FISA required the FBI to keep its crime investigation and intelligence gathering functions separate to ensure full constitutional protections in the law enforcement context.

Id. at 84.

See 50 U.S.C. §1804.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92ILL. B.J. 82, 86 (2004).

To some extent, the Patriot Act attempts to merge the FBI’s two functions. The Act allows the use of information collected in intelligence operations to be used in purely criminal investigations. Previously, the FISA standards applied only where the purpose of the investigation is to obtain foreign intelligence information. The Patriot Act permits the use of the FISA standards when the FBI certifies that “a significant purpose of the [investigation] is to obtain foreign intelligence information.” There is a sunset provision on this amendment.

Pub. L. No. 107-56,115 Stat at 291 (Oct. 26, 2001)

B. Foreign Intelligence Surveillance Courts

“Criminal investigatory tools, such as warrants, wiretaps, and pen/traps, are obtained by petition to an ordinary, public court.” But the FBI can obtain FISA orders allowing searches and seizures, wiretaps, pen/traps, and other forms of surveillance from the Foreign Intelligence Surveillance Court (FISC). The FISC is available only to the Department of Justice. The Chief Justice of the Supreme Court appoints judges to this court. After the Act passed, the Attorney General successfully argued to the Foreign Intelligence Surveillance Court of Review that § 218 of the Act permits the FBI to use its FISA powers even “where criminal prosecution, not intelligence gathering, is the primary goal.”

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92ILL. B.J. 82, 86 (2004).

Id.

C. Expansion of Intelligence Tools

The Patriot Act augments the FBI’s investigatory tools under FISA. “For instance, there is a FISA authorization for wiretaps, which can now follow a target wherever he goes.” The order need not specify the telephone, computer, or other facility to be monitored, and the target can be followed from a private computer to a public-access one, “where other users’ communications are likely to be intercepted without having to return to the FISC for a new order.”

Id. at 87.

Id.

Before the Patriot Act, FISA allowed the FBI “to obtain an order ‘authorizing a common carrier, public accommodation facility, physical storage facility, or vehicle rental facility to release records in its possession’ to help track people and things.” In one of its most controversial sections, the Patriot Act repeals this provision and permits the FBI to “obtain an order ‘requiring the production of any tangible things (including books, records, papers, documents, and other items)’ by any person or entity.”

Id.

Id.

The Patriot Act also prohibits the court order from stating the authority under which it is issued, and any person knowing about the order is prohibited from telling anyone about the FBI’s request or what was obtained. This section covers financial, medical, psychiatric, and genetic information. Electronic communications are effectively covered because the computers and servers can be seized. Since the order is issued under FISA, probable cause is not required. None of the provisions of this section are limited to terrorism investigations, but it does contain a sunset provision.

Id.

Id.

IV. INTERROGATION

There may be important changes in the power of the police to interrogate criminal suspects after September 11. With regard to terrorism, “[t]he best source of information is likely to be the suspects themselves.” Stuntz. at 2162. Pressure for change in these areas stems from terrorism, “but the relevant power extends to local police investigating local crimes.” Id., Congress might, on the other hand, consider making special, more lenient rules for the interrogation of suspected terrorists or other violent criminals.

The US Department of State Coordinator for Counterterrorism testified generally about counterterrorism efforts to Congress in 2002 that “... there was ‘before 9/11’ and ‘after 9/11.’ After 9/11 the gloves came off.” Although President Bush has emphasized that the United States prohibits all acts of torture, it is apparent that the military has more leeway with regard to interrogation than police do, since most foreign military detainees do not enjoy constitutional protections. American citizens should also be protected from abuses by the Eighth Amendment, which prohibits cruel and unusual punishment.

Mark Bowden. The Dark Art of Interrogation, The Atlantic Monthly, Oct. 2003, at 56.

According to government testimony, torture produces unreliable information. Yet there has been discussion within the academic community of lifting the ban on torture. Law professor Alan Dershowitz has proposed the creation of “torture warrants” so that serious psychological and physical interrogation techniques could be used to elicit information if a judge determines that the benefits are likely to outweigh the moral expense. Such warrants would provide judicial oversight of the interrogation.

See Hamdi v. Rumsfeld, No. 03-6696 (Oral testimony before the Supreme Court).

Mark Bowden. The Dark Art of Interrogation, The Atlantic Monthly, Oct. 2003, at 74.

Professor Stuntz has proposed a less extreme change to the current interrogation laws. He suggests that police should have “the ability to question all arrestees, even those who have invoked their Miranda rights, but couple that with a requirement that interrogation be video- and audiotaped, so that courts can review police questioning for evidence of coercion.” Stuntz contends that the Miranda rule may be ready for revision because he believes the rule, which only caused distributive injustice before September 11th, risks causing homicides after that date.” Police today may be inclined to ignore the rule if necessary to garner information that will prevent homicides, but they would do so at the risk of making the arrestee immune from prosecution.

William Stuntz. Local Policing After the Terror. 111 Yale L.J. 213, 2142 (2002).

Id. at 2189.

Stuntz’s proposal would remove the suspect’s right to avoid questioning, but requires that the interrogation be recorded to ensure that it is conducted in a lawful manner. Stuntz argues that suspects will probably provide more information this way because “it is much easier to ask for a lawyer once than to stay silent while police officers pepper you with questions and accusations.” The recording requirement should encourage police to avoid overstepping their bounds.

Id. at 2189.

V. ENEMY COMBATANTS OR CRIMINAL DEFENDANTS?

This section addresses the different roles that the U.S. criminal justice system and the military play in the treatment of people suspected of terrorism. More specifically, this section attempts to ascertain how we might distinguish criminal suspects or defendants from military detainees (for example, prisoners of war and enemy combatants). This section also includes discussion of two important cases currently before the Supreme Court.

Two cases argued before the U.S. Supreme Court in April that are likely to have significant implications for the role of criminal procedure in the United State’s “war on terrorism, are Hamdi v. Rumsfeld, No. 03-6696, and Rumsfeld v. Padilla, No. 03-1027. ulings on these cases will probably be entered sometime in June, 2004. Both petitioners are American citizens who are being detained as “enemy combatants.”

On November 13, 2001, President Bush authorized the Secretary of Defense to indefinitely detain anyone who is not a U.S. citizen, even without due process of law, “if that person was suspected to be a terrorist or a terrorist sympathizer.” Whether or not the President has the Constitutional authority to indefinitely detain U.S. citizens in such a manner is unclear. 18 U.S.C. § 4001(a) (2002) proclaims that “[n]o citizen shall be imprisoned or otherwise detained by the United States except pursuant to an Act of Congress.” This statute replaced the Emergency Detention Act of 1950 “that authorized the establishment of detention camps.” However, in the cases now before the Supreme Court, the government has argued that the detention of enemy combatants is necessary to stop them from assisting the enemy forces, i.e. al Qaeda. Moreover, the government has argued that Congress granted the President this power and discretion to determine the extent of permissible detainment through its joint resolution of September 18, 2001, stating:

Military Order of November 13, 2001, 66 Fed. Reg. 57,833 (Nov. 16, 2001), at http://www. whitehouse.gov/news/releases/2001/11/20011113-27.html.

Charles I. Lugosi, Rule of Law or Rule by Law: The Detention of Yaser Hamdi, 30 Am. J. Crim. L. 22, 244 (2003).

the President is authorized to use all necessary and appropriate force against those nations, organizations, or persons he determines planned, authorized, committed, or aided the terrorist attacks that occurred on September 11, 2001, or harbored such organizations or persons, in order to prevent any future acts of international terrorism against the United States by such nations, organizations or persons.

Authorization for Use of Military Force, Pub. L. No. 107-40, § 2(a), 115 Stat. 224, 224 (2001).

A. The Writ of Habeas Corpus

Under the US Constitution, a prisoner can bring a writ of habeas corpus asking a court to assess the legality of her confinement. The writ is “the fundamental instrument for safeguarding individual freedom against arbitrary and lawless state action.”

Harris v. Nelson, 394 U.S. 286, 290-91 (1969).

Article I, § 9 of the Constitution provides that “[t]he privilege of the writ of habeas corpus shall not be suspended, unless when in cases of rebellion or invasion the public safety may require it.” There is conflicting precedent on the issue of how the writ may be suspended. Some precedent indicates that Congress alone has the power to suspend it. However, during World War II, the Supreme Court, in Ex Parte Quirin, held that Fifth Amendment protections do not apply to “unlawful combatants.” In designating the petitioners to be unlawful combatants, the Court noted that they had intended to commit sabotage as unidentified agents of the enemy within the U.S. during wartime.

See Ex parte Merryman, 17 F. Cas. 144 (Cir. Court, D. Maryland 1861) (holding that President Lincoln could not suspend the writ, even in wartime).

Ex Parte Quirin, 317 U.S. 1, 24 (1942).

Id.

In Hamdi v. Rumsfeld, No. 03-6696, the government has suggested that the power to suspend the writ is shared by Congress and the President. The government argued that military officials who screen the prisoners to determine whether and to what extent they should be detained are neutral decision makers. However, lower courts in both the Hamdi and Padilla cases recognized the petitioners’ rights to habeas review. Consequently, the government has wavered on its contention that the writ itself be disallowed, instead emphasizing that the executive should receive enough deference to detain these individuals during wartime, especially in light of the 2001 attacks.

Linda Greenhouse. Court Hears Case on U.S. Detainees, N.Y. Times, April 28, 2004, at A1.

B. Pending Supreme Court Cases

Hamdi v. Rumsfeld

Hamdi v. Rumsfeld, 296 F.3d 278 (4th Cir. 2002) [Hamdi II]; 316 F.3d. 450 (4th Cir. 2003) [Hamdi III].

Yaser Esam Hamdi, a US citizen who moved to Saudi Arabia at age three, was captured in Afghanistan by the US military. When apprehend, Hamdi was carrying a rife but was not wearing a military uniformIn January 2002, Hamdi, along with 384 other prisoners, was moved to the U.S. Naval Base at Guantanamo Bay, Cuba. His status as a U.S. citizen was discovered there, and in April 2002, he was transferred to a military prison in the mainland U.S.

Hamdi petitioned for a writ of habeas corpus, and a District Court Judge appointed a Public Defender to act as Hamdi’s counsel, and “order[ed] the government to allow Hamdi’s counsel unmonitored access to his client.” The government appealed the order, arguing that the appointed counsel may “disrupt the secure interrogation environment that the United States has labored to create...” The government’s appeal was successful, with the appellate court ruling that his detention is lawful so long as Hamdi was an enemy combatant.

Charles I. Lugosi, Rule of Law or Rule by Law: The Detention of Yaser Hamdi, 30 Am. J. Crim. L. 225, 231 (2003).

Id. (quoting the declaration of Colonel Donald Woolfolk, 296 F.3d 278 at http://news.find law.com/hdocs/docs/terrorism/hamdi61302wlflkdec.pd).

Back at the trial court, the government argued that a document, signed by Michael H. Mobbs, Special Advisor to the Under Secretary of Defense for Policy, was sufficient to establish Mr. Hamdi’s classification as an enemy combatant. “At that hearing, the government conceded that their determination of Hamdi’s status was subject to judicial review, but that the Mobbs Declaration established a sufficient factual foundation to dismiss the petition for habeas corpus.” The government further conceded that Mr. Hamdi, as an American citizen, was entitled to access to counsel and the opportunity to defend himself.

Id. at 232-233.

Id. at 233.

The appellate court also ruled that “[t]he standard of review of enemy combatant detentions ‘must be a deferential one when the detainee was captured abroad in a zone of combat operations.’ Therefore, Mr. Hamdi’s American citizenship entitled him “to file a writ of habeas corpus to challenge the military’s determination that he was an enemy combatant,” but the scrutiny involved in their review apparently changes given the circumstances of the citizen’s capture. So, although Mr. Hamdi is entitled to challenge his detention by means of a petition for a writ of habeas corpus, he may not effectively contest the government's basis for classifying him as an enemy combatant.

Id. at 234 (quoting 316 F.3d 450, 472 (4th Cir. 2003)).

Id. at 235.

Mr. Hamdi appealed the appellate court ruling to the US Supreme Court, whose decision is expected soon.

Rumsfeld v. Padilla

Rumsfeld v. Padilla, 352 F.3d 695 (2nd Cir.2003).

Jose Padilla (Abdullah al-Muhajir), an American citizen who allegedly met with members of al Qaeda, was arrested in Chicago on May 8, 2002. Padilla’s case differs from Hamdi’s in several respects. He was arrested at O’Hare airport, which was not a combat zone. He was suspected of conspiring with al Qaeda members to construct and detonate a “dirty bomb,” designed to disperse radioactive material.

On June 9, 2002, President Bush, in a letter to the Secretary of Defense ordered that Padilla be detained as an enemy combatant. At that point, his arrest warrant was vacated, and he “was transferred from the custody of civilian authorities to military authorities...” He was then kept incommunicado, and has been denied access to counsel, but has not been charged with anything. Defending this treatment, the Director of the Defense Intelligence Agency issued a statement arguing that “allowing Padilla to consult with counsel would be harmful to psychological techniques designed to isolate him and weaken his resistance to interrogation.” A trial court judge nevertheless ruled that Padilla does have a right to counsel, although he upheld Padilla’s designation as an enemy combatant, and ruled that indefinite detention is not per se illegal, citing various authorities.

Charles I. Lugosi, Rule of Law or Rule by Law: The Detention of Yaser Hamdi, 30 Am. J. Crim. L. 225, 241-242 (2003).

Id. at 242.

See Padilla ex rel Newman v. Bush,233 F. Supp. 565, 571-73.

A federal appellate court subsequently held that “in the domestic context, the President's inherent constitutional powers do not extend to the detention as an enemy combatant of an American citizen seized within the country away from a zone of combat...” The court also ruled that “the Non-Detention Act prohibits the detention of American citizens without express congressional authorization. Furthermore, the Court emphasized that Padilla could still be held by civilian authorities without being denied constitutional protections.

Rumsfeld v. Padilla, 352 F.3d 695, 724 (2d Cir. 2003).

Before the Supreme Court, the government argued that the President’s war powers should not be limited to battlefields. In the war on terrorism, geography should pose no limit upon the President’s ability to apprehend our enemies. The government relies largely on Ex Parte Quirin, a World War II case where the Supreme Court held that constitutional protections do not necessarily apply to unlawful combatants, even where such a combatant is a U.S. citizen captured within the U.S. In Quirin, the Court explained:

See 30 Am. J. Crim. L. at 250 (referring to Ex Parte Quirin, 317 U.S. 1 (1942) at 24).

Citizenship in the United States of an enemy belligerent does not relieve him from the consequences of a belligerency which is unlawful because in violation of war. Citizens who associate themselves with the military arm of the enemy government, and with its aid, guidance and discretion, enter this country bent on hostile acts, are enemy belligerents within the meaning of the Hague Convention and the law of war.

Ex Parte Quirin at 37-38.

Ⅳ. CONCLUSION

The “Ripple” Effect

After September 11, there is some alarm about what will happen to the constitutional rights of all Americans as the government wages war on terrorism. The “judicial concern for the need to fight terrorism, applied to cases that have nothing to do with terrorism--is likely to produce legal change, not just prevent changes that might otherwise have happened.” These changes will probably enhance police power. Some changes arise from federal legislation and are limited to the fight against terrorism. However, some changes will affect police authority across the board. These more general changes in police authority probably will be the result of judicial decisions. Although the fight against terrorism is regarded as a federal concern, local police will be greatly affected by it. Therefore, any changes to broader laws (whether legislative or judicial) will not be limited to federal cases.

Id. at 2159.

Id. at 2139.

See Id. at 2159-60.

According to one scholar, the war on terrorism will lead to changes in the doctrines that govern ordinary searches and seizures for three reasons. First, some antiterrorism legislation is not limited to the fight against terrorists. Courts will “assess the constitutionality of these provisions as a general matter, not just as applied to a particular crime problem. If they are upheld, state and local governments can be expected to copy them.” Such judicial battles are going on now, with various constitutional challenges to the USA PATRIOT Act being litigated, but no cases arising from this Act have yet risen to the Supreme Court.

Id. at 2162.

See e.g. Humanitarian Law Project v. Ashcroft, 309 F. Supp. 2d 1185 (C.D. Cal. 2004).

Second, the war on terrorism affects local police departments because it “drains resources from more ordinary policing.” For instance, local police manpower is diverted toward guarding certain public places and responding to reports of potential attacks. “Lowering the level of legal regulation would permit the police to do the rest of their jobs more cheaply, leaving more time and personnel to devote to security against further terrorist attacks.”

William Stuntz, Local Policing After the Terror, 111 Yale L. J. 2137, 2162 (2002).

Id.

Id. at 2140.

Third, most constitutional limits apply equally to suspected terrorists and those suspected of other crimes. “[W]hen courts approve police tactics designed to fight terrorists, they will also be sanctioning use of the same tactics against other sorts of criminals.” The result is that the Supreme Court probably will interpret the Constitution in ways that grant greater authority to the police - “not just for the FBI, and not just when fighting terrorists.” This shift may result in a loss of individual liberty and privacy. However, the Court may impose limits on the use of investigatory tools where the legislature has not. For instance, the Court could permit a broad surveillance net to be cast so as to catch as many violent criminals as possible, e.g. using hidden cameras and wiretaps; at the same time, though, the Court could disallow the use of any information gathered to be used against non-violent criminals.

Id.

Id.

See generally Id. at 2184-2185.

“The September 11 terrorist attacks challenge the neatness of our historical distinction between crime and war.” A major reason why the outcomes of the Padilla and Hamdi cases are important is that they may determine the extent to which the President can limit the constitutional rights of American citizens. For instance, interrogation techniques that are not now available to federal or local police may be lawfully available to military interrogators, who are not subject to the same constraints.

Sara Sun Beale and James E. Felman. The Consequences of Enlisting Federal Grand Juries in the War on Terrorism: Assessing the USA PATRIOT ACT’s Changes to Grand Jury Secrecy. 25 Harv. J. L. & Pub. Pol’y. 699, 718 (2002).

The ripple effect discussed by Professor Stuntz will produce change throughout local law enforcement systems. Most of the Patriot Act is not limited to terrorism investigations. The Act may be copied by state legislatures in order to provide state and local law enforcement with more efficient means of fighting all kinds of crime. The Supreme Court will play the central role in shaping terrorism’s impact on criminal procedure as well as individual liberties.

AUTHORITIES CITED

ARTICLES

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Linda Greenhouse. Court Hears Case on U.S. Detainees, N.Y. Times, April 28, 2004, at A1.

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Hamdi v. Rumsfeld, 316 F.3d. 450 (4th Cir. 2003) [Hamdi III].

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18 U.S.C.A. § 2511(2)(a)(IV) (West. Supp. 2002).

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FEDERAL REGISTER

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9.11 테러 이후 미국의 형사절차: 형사사법제도에 대한 “테러와의 전쟁”의 영향

American Criminal Procedure After September 11: The Consequences of the “War on Terror” for the Criminal Justice System

Paul Butler

(Professor of George Washington University)

박 정 선(역)

(한국형사정책연구원 부연구위원)

Ⅰ. 서 론

2001년 9윌 11일, 미국에 대한 테러범들의 공격이 감행되었다. 테러범들은 4대의 비행기를 공중 납치하여, 그 중 3대로 미국의 상징적인 건물인 세계무역센터 쌍둥이 빌딩과 미국 국방성을 향했고, 4번째 비행기는 펜실베이니아에서 추락하였다. 이 테러로 약 3,000명이 목숨을 잃고 수 천 명이 부상을 당했다.

911 사태는 미국에 엄청난 영향을 주었고 그 영향은 아직도 계속되고 있다. 향후의 테러사태를 방지하기 위해 형사절차법이 개정될 것으로 보이며, 형사절차법의 근원이 미국의 헌법이기 때문에 헌법의 수정도 암시된다.

(많은 예외가 있으나), 미국헌법 수정 제4조는 정부요원이 가택수색이나 체포를 하기 전에 우선적으로 판사로부터 영장을 발부 받을 것을 요구하고 있다. 수정 제5조는 용의자에게 응답을 강요할 수 없도록 명시하였다. 널리 알려진 미란다 대 애리조나 사건(the case of Miranda v. Arizona)에서 대법원은 경찰이 용의자를 신문하기 전에 헌법에 명시된 그들의 권리를 알려줄 것을 요구하였다.

그러나 911사태이후 미국시민에 대한 강력한 보호조항들 가운데 다수가 의문시되고 있는데 그 이유는 그 조항들이 사법기관원들의 테러범 체포활동을 오히려 어렵게 만들고 있기 때문이다. 반면에 일부 미국인들은 테러범들의 활동으로 인해 미국시민들이 정부기관의 권리침해로부터 보호를 덜 받게 된다면 그것은 결국 테러범들이 승리를 거두는 것이라고 믿고 있다.

Ⅱ. 미국의 헌법과 911테러사태

개원 15주년 기념 국제학술회의 자료집

A. 動態的인 헌법적 보호조항들

미국의 헌법적 보호조항들은 때때로 사회적 분위기에 따라 변화하는 것처럼 보인다. 형법적 맥락에서도 “사법상의 권위는 경찰이 대처해야 하는 범죄의 성격과 규모에 따라 자연스럽게 변화한다.” 역사적으로 볼 때, 높은 범죄율은 시민들에 대한 법적 보호조항들을 제한해 왔고, 반면에 낮은 범죄율은 권리를 확장해 왔다. 이러한 관계는 “질서유지를 위한 사회적 요구와 사생활과 자유에 대한 개인들의 바람 사이에 건전한 균형”이 작동하고 있음을 반영한다.

William Stuntz, Local Policing After the Terror, 111 Yale L. J. 2137, 2138 (2000).

Id.

기소자들에 대한 헌법적 보호조항들은 종종 사법기관원들 특히 경찰들의 역할을 제한한다. 어느 학자는 이와 같은 제한을 “일종의 세금”으로 묘사하였다. 높은 범죄율이 기록되는 환경에서는 이 세금에 보다 많은 비용이 들어간다.

Id. at 2145.

어떤 의미에서는, 사회적 변화에 따라 헌법의 보호조항들이 바뀐다는 것이 놀라울 수 있다. 이 때 우리는 변화된 상황들을 다룰 수 있는 (법조항 이외의) 대안적 방법들을 생각해 볼 수 있다. 예를 들어 예산과 경찰의 전략이 조정될 수도 있을 것이다. 사실상, 뉴욕과 워싱턴의 경우 경찰인력을 보강하는 것이 대 테러전략의 일환으로 공항안전을 강화하기 위한 하나의 관건이 되기도 했다.

Id. at 2147.

전략적 혁신이 또 다른 대안이 될 수 있다. 한 예로, 경찰은 용의자에게 자신에게 불리한 진술을 하지 않을 권리를 알려주어야 한다는 미란다 판결 이후, 강압적 신문에서 보다 유도적인 신문으로 변화되었다. 일부 학자들은 예산이나 전략이 생각처럼 그렇게 쉽게 변하는 것이 아님을 보아왔다. 실제로 관료주의란 변화에 둔감하기 때문에 법적 기준보다 적응이 쉽지 않을 수도 있다. 반면에, 대법원은 대폭적인 정책적 변화가 가능하고, 또한 종종 그렇게 해왔다.

B. 이전의 사법조정

9.11 테러 이후 미국의 형사절차: 형사사법제도에 대한 “테러와의 전쟁”의 영향

“당위의 문제이든 아니든, 형사절차법은 범죄의 양적, 질적인 변화를 그대로 반영하여 변화한다. 예를 들어, 1969년 대법원은 “Spinelli 대 미국정부”(Spinelli v. U.S) 재판에서, 경찰이 정보제공자의 조언을 사용하기 위해서는 정보제공자가 믿을 만하고 그의 情報原이 신뢰할 만하다는 점을 경찰 스스로 직접 입증해야 한다고 판결하였다. 그러나 형사사건일지가 거의 마약관련 소송으로 채워지던 1983년에는, 법원이 보다 덜 엄격한 “전방위 고려 검사”(consider-all-the circumstances test)를 적용함으로써 Spinelli의 판례를 뒤엎었다.

Id at 2150.

Id. at 2151.

이러한 경향에 비추어 볼 때, “일반적으로 범죄의 변화와 법원의 판결 간에는 거의 10년에 이르는 상당한 시간차이가 있음을 예상하게 된다.” 그럼에도 불구하고, Stuntz교수는 “911 테러사태는 미국역사상 가장 즉각적으로 표출된 범죄파동이다. 따라서 파편처럼 흩어진 뉴스보도들이 사법적 양심 속으로 가라앉는 데는 몇년도 채 안 걸릴 것”이라고 예상하였다.

Id.

Id.

C. 911 테러사태 이후 형사절차에 있어서의 잠재적 변화

1) 미국 대법원(The US Supreme Court)

911 테러사태 이전만 해도 미국 대법원은 범죄 용의자들과 기소자들에 대해 보다 광범위한 권리를 인정해 주는 방법들을 준비해 왔던 것으로 보인다. 그러나 지금, 테러범들의 위협에 비추어 볼 때, 대법원은 권리에 대한 종전의 제한들을 그대로 유지해 나갈 것으로 보인다. Stuntz교수는 특히 2 가지의 중요한 원칙들이 남아 있게 될 것이라고 예상한다. 첫째, 경찰은 (아무리 사소하다 할지라도) 어떠한 범죄에 대해서도 체포를 감행할 것이다. 둘째, “압수와 수색은 객관적으로 판단되며 수색을 위한 경찰관의 동기는 고려되지 않는다.” 테러사태 이전에는 인종프로파일링(racial profiling)에 대한 우려로 인해 앞서 언급한 정책 중 첫째 또는 둘째 원칙이 파기될 수 있는 잠재성이 커져왔으나, 지금은 장래 테러공격에 대해 적절히 대처해야 할 필요성에 대한 우려가 커지면서 폐기가능성은 거의 없어졌다고 Stuntz 교수는 믿고 있다. 판사들 역시 테러범들을 체포하려는 경찰의 노력을 방해하지 않으려 할 것이기 때문에 경찰이 인종프로파일링을 사용하는데 있어서 911 테러 이전 보다 더 많은 여지를 가지게 될 것이다.  일부 사람들은 인종이나 종교를 용의자를 판단하는 인자로써 사용하는 것이 비록 다른 종류의 범죄의 대응으로서는 불합리하거나 부도덕적이라고 할지라도 테러범죄에 대한 대응으로서는 적절하다고 주장하여 왔다. Stuntz 교수는 또한 아주 중요한 신문과정(interrogation)에 있어서의 변화도 예상하고 있는데 이는 ‘대-테러’ 작업이 곧 범죄예방에 관한 것이기 때문이다. 그는 테러범죄에 관련해서 “최적의 정보출처는 바로 테러 용의자 그들일 가능성이 크다”고 하였다.

Id. at 2158.

Id. at 2161.

Id. at 2162.

2) 사법권

미국의 사법모델은 지방분권의 성격이 강해 도시(city)와 주(state)에 기본적인 책임이 주어진다. 그러나 대테러 업무는 중앙집권화된 연방업무로서 주로 연방수사국(Federal Bureau of Investigation, 이하 FBI)이 우선적으로 담당하고 있다. FBI의 대-테러임무는 4가지의 특성으로 요약된다; 첫째, 거대한 업무라는 점, 둘째, 가장 심각한 범죄를 포함한다는 점, 셋째, 예방적 업무라는 점 (따라서 이런 예방적인 임무의 실패는 전형적인 범죄 수사들의 실패에 비해 더욱 두드러진다), 마지막으로 넷째, 기능적 배타성을 가지고 있다는 점(테러범죄는 연방정부의 책임으로 간주된다)이 그것이다. “앞의 세 가지 특징들은 FBI가 이 같은 유형의 형사사건들을 다루고 있음이 유별나게 가시화되어 있음을 의미한다. 넷째 특성은 FBI가 해결한 것과 해결하지 못한 것들에 대해 전적인 책임을 지게 될 것임을 의미한다.  이런 상황은 업무수행에 대한 대중들의 만족도에 의해 그 위치가 좌우되는 선출직 공무원들의 감시감독이 FBI 관료들의 책임 있는 의사결정을 촉진하는 역할을 하게 될 것이기 때문이다. 추가적 혜택으로 Stuntz교수는 FBI관료들이 정치인들보다 권력남용을 덜 하게 될 것이라고 믿고 있다.

William Stuntz. Terrorism, Federalism, and Police Misconduct. 25 Harv. J. L. & Pub. Pol'y. 665, 675 (2002).

Id.

“이 새로운 전쟁의 반을 차지하는 국내적 요인 때문에, 연방차원의 사법행위는 잘못된 이유로 사건들을 추적하기가 어렵게 됨과 동시에 대중의 요구와 우려에 더욱 주의를 기울이게 될 것이고, 아마도 이미 그렇게 하고 있을 것이다. 이러한 상황은 더 나은 연방차원의 사법행위에 기여할 것이다”

Id. at 679.

3) 입 법

미국 의회는 테러와의 전쟁을 돕도록 의도된 법을 통과시켰다. 2001년 9월 이래로 연방입법기관은 형사절차 법규상 주목할 만한 개정을 이루었다. 개정된 법규의 일부는 테러와 맞서 싸우는 것에 한정되어 있는 반면, 나머지 개정법 조항들은 보다 폭넓게 적용될 소지를 지니고 있다. 그 중에서 가장 중요하고 논란이 되고 있는 입법노력의 결과가 다음 장에서 다룰 “미국 애국법”이다.

Ⅲ. 미국 애국법 (The USA PATRIOT Act)

911사태가 일어난 지 45일 만인 2001년 10월 26일, 부시 미국대통령은 “일명 미국 애국법(the USA PATRIOT Act)”의 제정을 승인하였다. 이 법은 공식적으로는 “미국과 전 세계의 테러행위를 예방, 처벌하고, 사법수사도구를 강화시키며, 그 외의 다른 목적을 위해 제정된 법”이라고 설명된다. 이 법은 “연방법에 대한 수 백 개의 부차적 개정안을 10개의 하위부분 또는 ‘장(Title)’로 나눈 것으로 이민에서 자금세탁에 이르는 다양한 주제들을 다루고 있다” 제 2장은 사법상의 권한을 확장하기 위한 목적으로 형사절차법규를 개정한 부분이다.

이 법안명은 다음의 줄임말이다 :An acronym for the Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001; 테러 방지 및 차단에 필요한 적절한 도구 제공을 통한 미국의 단결 및 강화 법안

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애국법에 대한 대중의 반응은 혼재되어 있는데, 많은 문헌에서 회의적인 견해가 발견된다. 이 법개정의 많은 부분이 경찰력을 강화해 주고 있다. 하지만 이 법이 시민의 기초적 자유를 침해한다는 우려가 있는 것도 사실이다. 미 법무부는 “의회가 단지 온건하고 점진적인 법개정을 이루었다”고 발표하였다. 논란에 대한 예상, 그리고 이 법의 뉘앙스를 검토하고 고려할 시간이 상대적으로 부족했던 점을 감안하여 의회에서는 이 법의 많은 부분에 “일몰조항”을 부과하여 2005년말에 만기되도록 규정하였다.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT AC, 92 ILL. B. J. 82, 84 (2004).

Department of Justice, The USA PATRIOT Act: Preserving Life and Liberty at http://www. lifeandlinberty.gov.

애국법의 수사도구 및 비밀감시력 확대

A. 비밀수사영장 (“Sneak and Peek” Warrants)

부당한 압수와 수색을 억제하기 위한 수정헌법 제4조의 보호조항은 정부기관이 용의자의 재산을 수색하기 전에 영장을 확보하고 이를 재산소유자에게 통고할 것을 요구한다. 이 통고는 재산수색을 당하는 사람으로 하여금 수정헌법 제4조의 권리를 주장할 수 있도록 한다. 예를 들어서 통고를 받은 사람은 다음과 같은 영장상의 문제점을 지적할 수 있다; 즉 경관이 주소를 잘못 찾아 왔다는 사실을 지적하거나 또는 영장이 도난차량의 수색에만 제한되어 있기 때문에 옷장은 수색할 수는 없다는 사실을 지적할 수 있다.

American Civil Liberties Union, How the Anti-Terrorism Bill Expands Law Enforcement Sneak and Peek Warrants. (October 23, 2001), at http://www.aclu.org/News/NewsPrint.cfm?ID= 9151&c=111.

연방형사소송규칙은 경찰에게 물리적 감시기구 또는 전자 감시기구를 통해 비밀리에 “집과 사무실, 차량, 또는 컴퓨터”를 도청할 수 있는 권한을 부여하였다. 이 규칙은 수색이 완료되었을 때 구역 내에 영장을 남겨놓음으로써 통고할 것을 요구한다.

이 애국법은 “만일 법원이 영장집행을 즉시 통고하는 것이 역효과가 있다고 믿을 만한 정당한 이유(reasonable cause)를 발견하면” 통고가 지체될 수 있다고 결정함으로써 이 규칙을 개정하였다. 여기서 “역효과”란 도주, 증거변조, 증인위협, 또는 “그 외에 수사를 심각한 위협에 빠뜨리거나 지나치게 재판을 지체시키는 경우”를 포함한다.

18 U.S.C.A. § 2705 (2004).

이 “조항”에는 “일몰조항”이 없고 테러수사에 국한되지도 않는다. “지체”를 허가하는 기준이 낮기 때문에 일부 학자들은 이 조항이 통고요건을 효과적으로 제거하였다고 믿는다. 미 법무부는 이 같은 관행이 조직범죄사건들에 있어서는 합헌이라고 주장하고 있으며, “통고는 늘 이행되어야 하지만, 적절한 지체는 법 집행기관에 시간을 줌으로써 공범을 밝혀내고, 지역 공동체에로의 즉각적인 위협을 제거하며, 사전에 정보 누설 없이 다수의 용의자들을 체포할 수 있도록 조정하게 해준다는 점”을 강조한다.

See William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92 ILL. B. J. 82 (2004).

Department of Justice, The USA PATRIOT ACT: Preserving Life and Liberty at http:// www.lifeandliberty.gov.

B. 대배심원증언의 공개 (Disclosure of Grand Jury Testimony)

미국에서 대배심원들은 형사사건의 수사를 극도로 비밀리에 수행한다. 연방소송규칙상 대배심원 진술의 공개는 엄격히 제한된다. 애국법은 어떠한 사법상의 감시가 없이도 대배심원들의 진술을 다양한 정부 관리들에게 특정 부분 공개하는 것을 허용함으로써 기존의 관행을 변화시킨다. (일몰조항에 해당하지 않는) 이 규정은 국외정보활동을 포함하는 사건들에 국한되어 있다.

See Pub. L. No. 107-56, 115 Stat at 278 (Oct. 26, 2001).

대배심원들은 잠재적으로 풍부한 情報原으로 여겨지는데 그 이유는 그들이 심사해야 할 사건과 관련된 정보를 알고 있을 만한 사람을 소환할 수 있고, 비협조적인 증인들은 법정모독으로 판결할 수도 있기 때문이다. 증언이나 증거를 확보하기 위해 대배심원을 소환할 때에는 상당한 이유가 요구되지 않는다.

911 이전에는, 범죄의 수사와 기소를 제외한 다른 어떤 목적으로든 대배심원의 자료를 공개하려면 법원의 명령서가 있어야만 했다. 대배심원 자료를 공개하지 않는 것은 증인들의 협조를 이끌어 내려는 것과 아울러 이 자료가 도주 또는 수사 방해를 할 수도 있는 범죄자에게 공개되는 것을 방지하려는 것으로 여겨진다. 이제, “대외 정보”를 포함한 대배심원 자료는 “모든 연방 사법기관, 정보기관, 보호기관, 이민국, 국방부, 또는 국가안보기관 공무원들…”에게 법원의 명령서가 없이도 공개될 수 있다. 여기서 “대외 정보(foreign intelligence)”란 “외국 정부들 또는 그 하위기관, 외국 단체들, 또는 외국인들의 능력, 동기, 또는 활동 등에 관련된 정보”를 포함한다.

Sara Sun Beale and James E. Felman. The Consequence of Enlisting Federal Grand Juries in the War on Terrorism: Assessing the USA PATRIOT ACT's Changes to Grand Jury Secrecy.25 Harv. J. L. & Pub. Poy. 699, 700 (2002).

Id. at 710.

Pub. L. No. 107-56, 115 Stat at 279 (Oct. 26, 2001).

50 U.S.C §401a(2) (1994).

C. 전자, 유선통신 (Electronic & Wire Communications)

통신망 감시에 관한 법을 이해하기 위해서 우선 통신망(communication network)의 작용에 대해서 이해할 필요가 있다. 통신망은 2가지 종류의 정보를 포함한다: 그 하나는 통신의 내용 (즉 내용정보)이고 다른 하나는 내용정보를 전달하기 위해 사용되는 주소와 발송정보(즉 봉투정보)이다. 봉투정보는 편지봉투의 겉면에 쓰는 “누구로부터 누구에게”의 정보를 나타내고, 내용정보는 편지봉투 안에 들어가는 편지를 나타낸다.

See Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn't. 97 Nw. U. L. REV. 607, 611 (2003).

미국헌법 수정 제4조는 정부기관이 수색을 하기 전에 상당한 이유를 제시할 것을 평상시 요구한다. 1986년의 전자통신 사생활보호법(The Electronic Communications Privacy Act(이하 ECPA))은 인터넷 통신을 포함하여, 전자, 유선통신의 감시를 관장한다. ECPA 법규정들은 “공개원칙을 채택한다. 공개원칙이란: “제 삼자에게 공개되어 있는 정보는 수정 제4조의 보호를 받지 아니한다. 만일 내가 당신에게 나의 비밀을 말한다면, 정부가 당신을 설득하여 나의 비밀을 경찰에게 알리게 하더라도 정부는 사생활에 대한 나의 이성적 기대를 어기지 않은 것이다.”

Id. at 627.

모든 봉투정보는 필연적으로 공개되고, 배달 과정 중에 사람들이 볼 수 있기 때문에 이 또한 수정 제4조의 보호조항 (예: 상당한 이유 요건)에 의해 보호되지 않는다. 이 원칙은 인터넷 통신상 누려야할 사생활보호에 관한 우려를 불러일으켰는데 왜냐하면 봉투정보와 내용정보가 종종 “패킷(packet)”형태로 함께 인터넷서비스 제공자(ISP)에게 전달되기 때문이다.

1) 컴퓨터 해커들 (computer trespassers)

정보공개원칙에 충실하게, 애국법은 사법당국이 “컴퓨터 해커”로부터 송신된 인터넷 통신의 내용물을 볼 수 있도록 허용하였다. “컴퓨터 해커”란 “보안처리된 컴퓨터에 허가 없이 접속하여 그 컴퓨터로부터, 그 컴퓨터를 통하여, 그리고 그 컴퓨터로 향하는 어떤 통신에 있어서도 합리적인 사생활보호를 기대하지 않는 자....”라고 정의된다. 사법당국은 그 같은 통신정보를 가로채기 위해 영장을 필요로 하지 않으나, 컴퓨터 소유자의 동의는 필요로 한다. 합법적으로 제 3자의 컴퓨터를 사용하는 사람들은 이 규정의 영향을 받지 않는다. 이 규정은 일몰조항의 영향 하에 있다.

18 U.S.C.A. §2511(2)(a)(IV)(West. Supp. 2002).

2) 원격도청장치 (Roving Wiretaps)

애국법은 또한 전자 증거 및 통신회사들과의 거래기록에 대한 영장에는 전국적인 범위를 적용한다. 즉 앞서 언급한 증거를 확보하기 위한 영장은 더 이상 영장을 발부하는 판사의 지리적 관할구역에 의해 제한되지 않는다는 의미이다. 미국 법무부에 따르면 과거에는 원격도청장치(rove wiretaps)가 영장과 함께 사용되었는데 그 영장은 구체적인 통신기구에 발부된 것이 아니라 용의자에게 발부된 것이었다고 한다. 더구나, 발부된 영장에 지리적, 물리적 제한을 두는 것은 테러범에게 지역이나 전화기기 등을 바꿈으로써 감시에서 벗어날 수 있는 기회를 제공하게 된다는 점을 아울러 지적한다. 그러나 미국공민권자유조합(이하 ACLU)은, 이러한 규정이 영장의 사용을 모니터 할 수 있는 판사의 능력을 방해한다는 점, 그리고 영장은 수색할 장소에 대해 특정한 묘사를 해야 한다고 규정한 수정 제4조의 필요조건을 위반한 것이라고 주장한다. 이 개정안은 일몰조항에 해당하지 않으며 테러범 수사에만 국한되지도 않는다.

Department of Justice, The USA PATRIOT Act: Preserving Life and Liberty at http://www. lifeandliberty.gov.

Id.

American Civil Liberties Union, Surveillance Under the USA Patriot Act at http://www.aclu. org/news/NewsPrint.cfm?ID=12263&c=206.

3) 통화내역 기록장치 (Pen Registers)

사업정보 또는 주소정보 (예: 봉투정보)에 국한된 도청장치는 통화내역 기록장치 수색(pen registers search)이라고 부른다. 전화통화의 맥락에서 보면, “봉투정보란 통화자가 거는 전화번호, 통화자의 전화번호, 통화시각, 그리고 통화시간을 포함한다.” 통화내역 기록장치 수색법(The Pen Register Law)은 정부기관이 법원 명령서 없이 전화 연결망에 대한 봉투정보(envelop information)를 수집하는 것을 금하고 있다. 이 법원 명령서를 발부 받기 위한 기준은 간단한데, 정부기관의 변호인이 “수사를 통해 얻게 될 정보가 진행 중인 범죄 수사와 관련이 있음”을 확인해 주기만 하면 된다. 이 같은 기준은 (봉투정보가 아닌) 내용정보에 요구되는 상당한 이유 기준에 비하면 분명히 간단한데 이는 애국법을 둘러싼 많은 논쟁의 기초가 되는 사실이다. 이 법령의 위반이 증거의 배제를 초래하지는 않는다.

Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn't, 97 Nw. U. L. Rev. 607, 611 (2003).

Id. at 635.

애국법 제 216항은 “인터넷(전자)통신과 전화(유선)통신의 수사에 있어 발생하는 절차적 차이점들을” 제거한다. 이 조항에는 일몰조항이 없으며, 테러범 수사에만 국한되지도 않는다.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92 ILL. B. J. 82. 85 (2004).

정부와 Orin Kerr교수는 이 법의 이 부분과 다른 면들을 “한물 간 법을 업데이트 시키는 이성적 타협”이라고 본다. Orin S. Kerr, Internet Surveillance Law After the USA PATRIOT Act: The Big Brother that Isn’t, 97 w U. L. e. 607, 611 (2003). 미헌법 수정 제 18조 3121항 통화내역 기록장치수색조항이 모든 다이얼, 라우팅, 주소 및 연락정보를 확보하기 위해 사용될 수 있다. 이 수정안은 “신호정보”의 불확실한 정의 때문에 ACLU에 의해 비판받아왔다. 그들은 이메일 메시지상의 주제와 같은 정보가 내용정보로 여겨져야만 할 때조차 봉투정보와 URL정보로 해석될 것이라고 믿는다. 내용정보는 예를 들어 도청장치 명령서를 통해 정보를 얻기 위해서는 정부가 상당한 이유를 보여주어야 한다는 전제조건에 의해 보호받는다. Kerr교수는 이에 불복하여 주제를 적는 선은 내용정보로 해석될 것이라고 주장한다. Kerr 교수는 더 나아가 주장하기를, 웹서치 용어나 요구된 파일명, 또는 기사명을 구체적으로 적시한 URL은 내용으로 여겨져야 하며 명백히 통화내역 기록장치 명령서를 통해 수집되지 않을 수도 있다. 그러나 주소정보와 내용을 구분할 수 있는 보편적으로 인정된 방법이 없으므로, 그냥 웹사이트 주소만 있고 그 외의 추가적 사용자 투자내용을 포함하지 않는 URL이 어떤 범주에 들어가는지는 확실하지 않다. 「Kerr는 내용의 적용 가능한 정의를 바꾸지 않았기 때문에 애국법 이전에도 이 정의가 불명확했음을 강조한다. 애국법 이전에는 봉투정보를 위해서는 통화내역 기록장치 수색 명령서가 필요했고, 내용정보를 위해서는 도청 명령서가 필요했다. 그 법은 그것을 바꾸지 않았다.」

4) “카니보어” (Carnivore) 소프트웨어

FBI 소유의 “Carnivore”라는 컴퓨터 소프트웨어는 인터넷상에서 도청장치와 같은 역할을 한다. 흥미롭게도, 이런 유형의 소프트웨어 사용을 구체적으로 규정한 애국법 조항만이 실제로도 그 사용에 관한 상세한 보고를 요구하고 있다.

Id. at 656.

통화내역 기록장치(Pen register) 명령서에 따라, 이 소프트웨어는 인터넷서비스공급자(Internet Service Provider, ISP)의 시설에 설치되어, 구체적인 정보를 찾기 위해 연결망내의 정보흐름을 감시하게 된다. 개인에 대한 전자감시를 허용한 법원 명령서는 현재 개인의 웹사용을 감시하기 위해 전국의 어떤 ISP 시설에라도 카니보어를 설치할 수 있도록 허용하고 있다. 이 명령서에 관한 개정안들은 테러에 국한되지 않는다. 실제 모든 수사에 대해 확보가 가능하고, ‘상당한 이유’의 제시가 필요치 않다. 개정안에는 일몰조항이 없다.

Id.

D. 자발적 정보체계 (Voluntary Information Systems)

테러범들의 공격에 대응하기 위하여 법무부로부터 제기된 제안들 가운데 TIPS 작전(테러정보 및 예방체계, Terrorism Information and Prevention System)이 있다. 이 제안은 “수 천 명의 미국 트럭운전사, 우편배달부, 기관사, 선장, 그리고 공공사업 근무자들이 잠재적 테러범들의 행동을 보고하도록 돕기 위한 전국적 프로그램”이다. 위에서 제시된 직종의 사람들이 정부기관에 수상한 행동들을 보고할 수 있는 ‘핫라인’(hotline)이 개설될 수 있을 것이다. 이는 일반 대중들을 테러범죄와의 전쟁에 참가시키기 위한 광범위 “시민군대” 발안의 일부분이었다. 이 프로그램은 테러범죄를 좌절시키고 유용한 반-테러정보를 얻기 위해 법무부장관이 종용하다시피 해서 만들어진 것이었다. Ashcroft 법무부장관은 “우리는 범죄를 도모하는 자가 있다면 그는 금방 적발될 것이라는 메시지를 전달하고 싶다.”고 말했다.

Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security 12 (July 2002). at http://www.whitehouse.gov/homeland/book/nat_strat_hls.pdf.

Bob Woodward, Bush at War 169 (Simon &Schuster 2002) (quoted in Richard A. Kohn, Using the Military at Home: Yesterday, Today, and Tomorrow, 4 Chi. J. Int'l. L. 165, 180 (2003).

이 프로그램의 초안은 의심사항에 대한 보고사항들을 모아둘 데이터베이스(DB)의 구축을 요구하였다. 대중들의 의심과 의회의 거부로 이 DB구축 제안은 타격을 받았고, 우편배달부와 공공사업근로자들은 잠재적 정보제공자 명단에서 제외되었다. 그럼에도 불구하고 제안서 처리의회는 연기된 “국가 보안 입법안”(Homeland Security Legislation)에서 그 프로그램을 황급히 삭제하였는가 하면, 2002년 말에 통과된 입법내용에 제시되었던 활동들을 금지시키기 까지 하였다.

Dan Eggen. Proposal to Enlist Citizen Spies was Doomed From the Start. The Washington Post All (November 24, 2002).

Id.

미국공민권조합(ACLU)에 의하면, “多州間 反테러 情報交換” (The Multistate Anti-Terrorism Information Exchange: MATRIX) 프로그램 역시 미국인들의 사생활을 침해하고 있다고 한다. 이처럼 개별적으로 운영되나 공적자금의 지원을 받는 프로그램은 정부기관의 데이타베이스와 민간부문 정보회사들로부터 개인들에 대한 상세정보서류철을 만들어 내고.... 그리고 이 같은 서류철들을 연방정부와 주정부의 사법관리들이 수사시 사용할 수 있게 한다.” 이 프로그램은 최근까지 7개의 주에서 실시되어 왔다.

American Civil Liberties Union, Defunct Big Brother Spying Program Resurfaces as "Little Brother" in Seven States, at http://www.aclu.org/Privacy/Privacy.cfm?I=14257&c=130.

애국법과  미국연방수사국(FBI)

A. FBI의 두 가지 역할

FBI의 2가지 역할은: 범죄수사와 정보수집이다. FBI의 사법기능(범죄수사기능)은 시민들에 대한 헌법적 보호조항에 의해 제한을 받는데, 그 제한에는 시민들의 자유 토론권과 대부분의 압수, 수색 이전에 정부가 영장을 발부 받아야 한다는 전제조건이 포함된다.

반면, 정보수집 기능은 “국가의 안보와 연결되어 있으므로, 보다 약한 헌법보호조항에 의해 구속 받는다” 이 기능은 1978년 제정된 국외정보감시법 (Foreign Intelligence Surveillance Act: “이하 FISA법”)에 의해 지배된다. FISA법은 사법적 맥락에서 헌법상의 보호조항을 충분히 보장하기 위해 FBI가 범죄수사기능과 정보수집기능을 분리해서 수행할 것을 요구한다.

Id. at 84.

See 50 U.S.C §1804.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT ACT, 92 ILL. B. J. 82, 86 (2004).

어떤 면에서는, 애국법이 FBI의 두 가지 역할을 병합하려는 시도를 한다. 애국법은 정보활동상 수집된 정보가 순수한 범죄수사의 목적으로도 사용될 수 있도록 허용한다. 이전에는, FISA법의 기준이 적용되어 수사의 목적이 (범죄수사가 아닌) 대외정보를 수집하기 위한 곳에서만 허용되었다. 애국법은 FBI가 “[수사]의 주목적이 대외 첩보정보를 수집하기 위한 것임을” 확인해 줄 때 FISA법 기준의 사용을 허용한다. 이 개정안에는 일몰조항이 있다.

Pub. L. No. 107-56, 115 Stat at 291 (Oct.26, 2001).

B. 국외정보 감시법원 (Foreign Intelligence Surveillance Courts)

“영장, 도청장치, 그리고 전화기록장치와 같은 범죄 수사도구들은 보통의 공중법원 (public court)에 요청하여 얻는다.” 그러나 FBI는 압수와 수색, 도청장치, 전화기록장치 그리고 다른 형태의 감시를 허가하는 FISA법 명령서를 국외정보 감시법원(Foreign Intelligence Surveillance Courts: 이하 FISC법원)으로부터 확보할 수 있다. FISC 법원은 법무부만 이용할 수 있다. 미국 대법원장이 이 법원의 판사를 임명한다. 애국법이 통과된 후, 미 법무장관은 애국법의 218조가 FBI로 하여금 “정보수집이 아니라 범죄수사가 주 목적인 경우에도” FISA법의 권한을 사용할 것을 허락해 주었다고 국외정보감시법원의 상소재판소(The Foreign Intelligence Surveillance Courts of Review)에서 성공적으로 주장했다.

William F. Zieske, Demystifying the USA PATRIOT AC, 92 ILL. B. J. 82, 86 (2004).

Id.

C. 정보수집도구의 확대 (Expansion of Intelligence Tools)

애국법은 FISA법 하에 있던 FBI 수사도구의 범위를 확장하였다. “예를 들어, 도청을 위한 FISA법의 승인(authorization)이 있는데, 이제 목표 용의자가 어딜 가든 추적할 수 있게 되었다” 명령서에 감시되어야 할 전화, 컴퓨터, 또는 다른 시설물을 구체적으로 지정할 필요가 없으며, 또한 “새로운 명령서를 받기 위해 FISC 법원에 의뢰하지 않고도 다른 사용자들의 통신내용이 도청될 수 있는” 개인 컴퓨터에서부터 공공 컴퓨터에 이르기까지 목표 용의자의 추적이 가능하게 된다.

Id. at 87.

Id.

애국법이 발효되기 이전에, 국외정보감시법(FISA)은 FBI가 “사람이나 물건을 추적하는 것을 돕기 위해 ‘대중교통수단, 대중숙박시설, 대물보관시설, 또는 자동차 대여시설이 소유한 기록’의 공개를 승인하는 명령서를 확보하도록 허용했다.” 가장 논란이 되고 있는 항목들 중의 하나에서, 애국법은 이 규정을 폐지하고, FBI가 “어떤 사람이나 실체에 의해 ‘생산되는 모든 가시적인 것들(책, 기록, 신문, 서류, 그리고 다른 문건들을 포함하여)을 요구할 수 있는’ 명령서를 확보”하는 것을 허용한다.

Id.

Id.

애국법은 또한 법원 명령서가 어느 부서에서 발부되었는지 알리지 못하게 하고 있고, 그 명령서에 대해서 알고 있는 어떤 사람도 누구에게든 FBI의 요청사항이 무엇이었는지, 무엇이 확보되었는지에 대해 말하지 못하도록 되어있다. 이 항은 재정, 의료, 심리치료, 그리고 유전적 정보들에 걸쳐있다. 컴퓨터와 서버를 압수할 수 있으므로 전자통신분야도 효과적으로 커버된다. 이 명령서는 FISA법에 의해 발부되므로 상당한 이유가 필요하지 않다. 이 항의 어느 법조항도 테러수사에만 한정되지 않으나, 일몰조항이 적용된다.

Id.

Id.

Ⅳ. 신문 (Interrogation)

911 이후, 범죄용의자를 신문하는 경찰의 권한에 중대한 변화가 있었을 것이다. 테러범죄와 관련해, “최고의 정보 출처는 바로 용의자들일 가능성이” 크다 (Stuntz at 2162). 신문절차에 변화를 가져온 것은 테러범죄에서 시작되었지만, “그에 상응한 권력은 지역범죄를 수사하는 지역경찰들에게까지 확대되었다.” 반면에, 의회는 테러 용의자들이나 다른 폭력범죄자들을 신문하기 위해 특별한, 보다 관대한 법률제정을 고려할 수도 있다.

미국 국무부의 반테러 조정관(The US Department of State Coordinator)은 2002년 의회에서 반테러를 위한 노력이 “‘911 이전’과 ‘911 이후’로 구분되고, 911 이후 본격적인 테러와의 전쟁이 시작되었다”고 증언하였다. 부시대통령은 미국이 모든 종류의 고문을 금하고 있음을 강조해 왔으나, 대부분의 외국군 포로들이 헌법의 보호를 받지 못하는 것으로 보아 군대가 경찰보다 신문과 관련된 자유재량을 더 많이 가지고 있음이 확실하다. 미국시민들은 또한 잔인하고 지나친 처벌을 금하는 수정 제8조에 의해서도 반드시 학대로부터 보호받아야 한다.

Mark Bowden. The Dark Art of Interrogation, THE ATLANTIC MONTHLY, Oct. 2003, at 56.

정부 증언에 의하면, 고문은 신뢰할 수 없는 정보를 낳게 된다. 이미 학계에서는 고문에 반대하는 토론들이 있어왔다. Alan Dershowitz 법학교수는 “고문영장”(torture warrants)을 만들어서 판사들이 판단하기에 고문으로 인한 이익이 도덕적 문제보다 우선할 경우에만, 정보를 얻기 위해 심각한 심리적 육체적 신문 기술들(즉 고문)이 사용될 수 있도록 해야 한다고 제안했다. 이와 같은 고문영장은 신문(interrogation)에 대한 사법적인 감시역할을 하게 될 것이다.

See Hamdi v. Rumsfeld, No. 03-6696 (Oral testimony before the Supreme Court).

Mark Bowden. The Dark Art of Interrogation, THE ATLANTIC MONTHLY, Oct. 2003, at 74.

Stuntz교수는 현 신문법들(interrogation laws)을 덜 극단적인 방법으로 변화시킬 것을 제안했다. 그는 경찰이 “모든 피체포자들에게, 심지어 미란다 권리를 행사하는 사람들에게도 질문할 수 있는 능력을 가져야 한다. 그러나 법원이 경찰의 질문이 강압에 의한 증거 인지를 살펴보기 위해서는 신문과정이 비디오와 오디오로 녹화 되어야 한다는 전제조건을 함께 달아야 한다”고 주장하였다. Stuntz교수는 미란다 규칙이 911 이전에는 오직 분배적 불공정의 원인이 되었고, 911 이후에는 살인을 유발하는 위협이 되기 때문에 미란다 규칙이 개정될 여지가 있다고 주장한다. 오늘날 경찰은 살인범죄를 예방할 수 있는 정보를 얻기 위해 필요하다면 이 규칙을 무시하고 싶을 것이나, 그렇게 될 경우 체포된 사람이 기소에서 면제될 위험을 안게 될 것이다.

William Stuntz. Local Policing After the Terror. 111 YALE L. J. 2137, 2142 (2002).

Id. at 2189.

Stuntz의 제안은 경찰의 질문을 회피할 수 있는 용의자의 권리를 박탈하게 되겠지만, 신문이 합법적인 방법으로 이루어지는지 검증하기 위해 신문과정이 기록될 것도 요구한다. Stuntz는 용의자가 “경찰관들이 짜증스런 질문을 계속하는 동안 침묵하는 것보다 한 번에 변호사를 요청하는 것이 훨씬 쉬운 일이기 때문에” 이 방법을 사용하면 용의자가 더 많은 내용을 진술하게 될 것이라고 주장한다. 신문과정기록에 대한 요구는 경찰이 그들의 한계를 넘지 않도록 할 것이다.

Id. at 2189.

Ⅴ. 적국의 전투원인가 형사피고인인가? (Enemy Combatants or Criminal Defendants?)

이 장은 미국 형사사법체계와 군대가 테러범죄 용의자들을 처우하는데 있어서 행하는 역할차이에 대해 이야기한다. 보다 구체적으로, 이 장은 우리가 범죄 용의자들이나 피고인들을 군 구금자들(예를 들어, 전쟁 범죄자 그리고 적군 부대원들)과 어떻게 구별할 수 있는지 알아보려 한다. 이 장은 또한 현재 대법원에서 진행되는 두 개의 중요한 사건들에 대한 논의도 포함한다.

미국의 “테러와의 전쟁”에 대한 형사절차의 역할에 상당한 함의를 가지는 2 사건들이 미국 대법원에서 논쟁을 벌였다. 함디 대 럼스펠트 (Hamdi v. Rumsfeld)(사건번호 03-6696)사건과 럼스펠트 대 파딜라 (Rumsfeld v. Padilla)(사건번호. 03-1027)사건이다. 이 사건들의 평결은 아마도 2004년 6월 중에 나오게 될 것이다. 두 탄원자들은 “적군 전투원”으로 구금중인 미국시민이다.

2001년 11월 13일 부시대통령은 국방부장관에게 미국 시민이 아닌 어떤 자라도 “만일 대상자가 테러리스트나 테러리스트 동조자로 의심이 가는 경우” 적법한 법적 절차 없이도 무기한 구금할 수 있는 권한을 부여했다. 대통령이 미국 시민을 위와 같은 방법으로 무기한 구금할 수 있는 헌법적 권한을 가지고 있는지는 분명하지 않다.

Millitaty Order of November 13, 2001, 66 Fed. Reg. 57,833(Nov. 16, 2001), at http://www. whitehouse.gov/news/release/2001/11/20011113-27.html

미 연방법 제 18조 4001조 (2002)항은 “의회법(Act of Congress)에 의거한 것을 제외하고 어떤 시민도 미국 정부에 의해서 투옥되거나 구금 될 수 없다”고 선언한다. 이 법률이 “구금 캠프의 설립을 승인한” 1950년의 비상구금법 (Emergency Detention Act)을 대치했다. 그러나, 현재 대법원에 항소된 사건들에 대해서, 정부는 알카에다(al Queda)와 같은 적군을 지원하는 것을 막기 위해 적군 전투원들 구금하는 것이 필요하다고 주장하고 있다. 더욱이, 정부는 의회가 2001년 8월 18일의 공동 결의안을 통해 대통령에게 이 권한과 허용 가능한 구금의 범위를 결정하는 재량권을 다음과 같이 부여했다고 주장하였다.

Charles I. Lugosi, Rule of Law or Rule by Law: the Detention of Yaser Hamdi, 30 Am. J. Crim. L. 225, 224 (2003).

대통령은 2001년 9월 11일의 테러 공격을 계획, 결정, 범행하거나, 또는 원조한 것으로 밝혀진 국가, 기관, 또는 사람들에 대해, 또는 그러한 조직이나 사람을 은닉한 국가, 기관 및 사람에 대해, 앞으로 또다시 그런 국가, 기관, 및 사람에 의한 대미국 국제 테러범죄를 방지하기 위해, 모든 필요하고 적절한 힘을 사용할 권한을 부여 받는다.

Authorization for Use of Military Force, Pub. L. No. 107-40,2(a), 115 Stat. 224, 224 (2001).

A. 인신보호영장 (The Writ of Habeas Corpus)

미국헌법에 의하면 죄수는 구금의 적법성을 법원이 평가해 줄 것을 요구할 수 있는 인신보호영장(a writ of habeas corpus)을 요청할 수 있다. 이 영장은 “독재적이고 무법적인 국가의 처우로부터 개인의 자유를 보호하기 위한 근본이 되는 수단이다.”

Harris v. Nelson, 394 U.S .286, 290-91 (1969).

미국 헌법의 제1조 9항은 “인신보호영장의 특권은 반란이나 외환에 의하여 국민의 안전이 요구할 때가 아니면 정지되지 않는다”라고 규정한다. 이 영장이 어떻게 정지되는가라는 쟁점에 대해 갈등이 있었던 전례가 있다. 몇몇 전례는 의회 혼자 이 권리를 정지하는 권한을 가지고 있음을 보여준다.  그러나 제 2차 세계대전 동안 Quirin 사례(Ex Parte Quirin)에서 대법원은 수정 헌법 제5조의 보호조항이 “불법 전투원들”에게 적용되지 않는다고 주장하였다. 탄원자들(petitioners)이 불법 전투원인지 확인하는 과정에서 대법원은 그들이 전쟁 중에 미국 내에서 신원이 밝혀지지 않는 적군의 요원으로 사회의 안전을 파괴하는 행위 즉 사보티지를 감행하려 하였음을 지적하였다.

See Ex Parte Merryman, 17F. Cas. 144(Cir. Court, D. Maryland 1861) (Holding that President Lincoln could not suspend the writ, even in wartime).

Ex parte Quirin, 317 U.S. 1,24(1942).

Id.

Hamdi v. Rumsfeld(사건번호 03-6696)사건에서, 정부는 이 영장을 정지하는 권한을 의회와 대통령이 공유할 것을 제안했다. 정부는 죄수의 구금여부 및 구금기간 등을 결정하기 위해 죄수들을 조사하는 군대관료들이 중립적 결정자들이라고 주장하였다. 그러나, 하급 법원들은 Hamdi와 Padilla의 두 사건에서 보호심사(habeas review)를 받을 수 있는 탄원자들의 권리를 인정하였다. 결과적으로, 정부는 인신보호영장 그 자체가 불허되어야 한다는 종래의 주장을 포기하고 대신 행정부가 최소한 전쟁기간 동안만이라도, 특히 2001년의 테러공격을 감안하여, 이들을 구금하는 것이 충분히 존중되어야 한다고 강조하였다.

Linda Greenhouse, Court Hears Case on U.S Detainees, N.Y. Times, April 28, 2004, at AI

B. 현재 대법원에서 계류중인 사례 (Pending Supreme Court Cases)

Hamdi v. Rumsfeld

Hamdi v. Rumsfeld, 296 F. 3d 278 (t Cir. 2002)(Hamdi II); 316 F. 3d. 450 (t Cir. 2003) [Hamdi III].

3살에 사우디 아라비아로 이주한 미국인 야세르 이샴 함디 (Yaser Easm Hamdi)가 미국군에 의해 아프가니스탄에서 붙잡혔다. 체포 당시, 함디는 라이프소총을 지니고 있었으나 군복을 입고 있지는 않았다. 2002년 1월 함디와 384명의 다른 포로들이 쿠바, 관타나모만에 위치한 미국 해군기지로 이송되었다. 그곳에서 그가 미국시민임이 밝혀졌고, 2002년 4월에 그는 미국 본토의 군교도소로 이송되었다.

함디는 인신보호영장을 요청하였고, 지방법원판사는 함디의 변호사로서 국선변호인을 선임하고 “정부로 하여금 함디의 변호인이 그의 의뢰인을 감시없이 접촉할 수 있도록 허용할 것을 명령하였다” 정부는 임명된 변호인이 “미국정부가 여태껏 힘써서 만들어 놓은 안전한 신문환경을 파괴시킬 수 있다”고 주장하며 항소(appeal)하였다. 함디가 적군 전투원인 한 그에 대한 구금은 합법적이라는 항소법원의 판결과 함께 정부의 상소는 성공하였다.

Charles I. Lugosi, Rule of Law or Rule by Law: The Detention of Yaser Hamdi, 30 Am. J. Crim. L. 225. 231 (2003).

Id. (quoting the declaration of Colonel Donald Woolfolk, 296 F. 3d 278 at http://news.findlaw. com/hdocs/docs/terrorism/hamdi6130wlfldec.pdf).

다시 예심법원(trial court)으로 돌아가서, 정부는 국방정책실(Under Secretary of Defense for Policy)의 특별 고문인 Michael H. Mobbs가 서명한 서류만으로도 함디를 적군전투원으로 구분하기에 충분했었다고 주장하였다. “청문회에서 정부는 함디의 지위에 대한 결정은 사법적 검토가 필요하지만 Mobbs의 선언문이 인신보호영장에 대한 탄원을 기각하는데 있어 충분한 사실적 근거가 된다고 인정하였다. 정부는 더 나아가 함디가 미국시민으로서 변호인위원회에 나아가 자신을 변호할 수 있는 기회를 부여받았음을 인정하였다.

Id. at 232-233.

Id. at 233.

항소법원도 “적군 전투원 구금에 대한 심의의 기준은 ‘피구금자가 해외의 전투작전지역에서 붙잡혔을 때는 신중해야 한다’”고 판결하였다. 그러므로, 함디의 미국시민권은 “그가 적군의 전투원이었다는 군대의 결정에 항의하여 인신보호영장을 제기할 수 있는 권한을 부여하지만” 시민의 체포라는 상황을 감안하면 심의에 포함된 조사는 명백히 달라진다. 그러므로, 함디가 인신보호영장 (Writ of Habeas Corpus)의 탄원을 통해서 그의 구금에 대해 항의할 수 있는 권리를 부여 받았으나, 그를 적군 전투원으로 분류한 정부의 근거에 대해 효과적으로 대항하기 어려울 것으로 보인다.

Id. at 234 (quoting 316 F.3d 450, 472 (4th Cir.2003)).

Id. at 235.

함디는 항소심의 판결을 대법원에 상고하였고 곧 판결이 내려질 예정이다.

Rumsfel v. Padilla

Rumsfeld v. Padilla, 325 F. 3d 695 (2nd Cir. 2003).

알카에다의 대원과 접촉한 혐의를 받고 있는 미국시민 호세 파딜라 (Jose Padilla; Abdullah al-Muhajir)는 2002년 5월 8일 시카고에서 체포되었다. 파딜라 사건은 함디의 사건과 몇가지 측면에서 차이가 있다. 그는 오헤어(O’Hare) 공항에서 체포되었는데 그곳은 전투지역이 아니었다. 그는 방사능 물질을 퍼뜨리도록 고안된 “폭탄”을 설치해서 폭파시키기 위해 알카에다 대원과 공모하였다는 혐의를 받았다.

2002년 6월 9일 부시 대통령은 국방부장관에 쓴 편지에서 파딜라를 적국 전투원으로 구금할 것을 명령했다. 그 시점에서 그의 체포영장은 무효화 되었고 그는 “민간행정상의 구금에서 군행정상의 구금상태로 이송되었다” 그리고 그는 독방에 감금되어 외부와의 접촉이 차단되었고 변호인과의 접촉권도 거부되었으나 아직까지 아무 죄명으로도 기소되지 않았다. 이 같은 처우를 변호하기 위해, 국방정보국(Defense Intelligence Agency)의 국장은 “파딜라에게 변호인과의 상담을 허가하는 것은 그를 고립시켜 신문에 대한 저항을 약화시키도록 고안된 심리적 수사기법들에 해가 된다”는 성명을 발표하였다. 그럼에도 불구하고 예심법원판사는 비록 파딜라가 적군 전투원으로 분류된 것은 지지하지만, 파딜라에게 변호인을 가질 권리가 있다는 점, 그리고 그를 무기한 구금하는 것은 적법하지 않다는 점을 다양한 근거들을 인용하여 판결하였다. 그 뒤를 이어 연방항소법원은 “국내적 맥락에서, 대통령의 헌법적 권한은 전투지역에서 멀리 떨어진 국내에서 붙잡힌 미국시민을 적국 전투원으로 구금하는 데에까지 미치지는 않는다”고 주장하였다. 법원은 또한 “반 구류법(Anti-Detention Act)은 의회의 급속승인 없이는 미국시민의 구금을 금하고 있다” 고 판결하였다. 나아가서 법원은 파딜라가 아직까지 헌법상의 보호받을 권리가 부정되지 않은 상태에서 (군사법당국이 아닌) 사법당국에 의해 구금되어 있을 수 있음을 강조하였다.

Charles I. Lugosi, Rule of Law or Rule by Law: The Detention of Yaser Hamdi, 30 Am. J. Crim. L. 225, 241-242 (2003).

Id. at 242.

See Padilla ex rel. Newman v. Bush, 233 F. Supp. 565, 571-73.

Rumsfeld v. Padilla, 325 F. 3d 659 724 (2d Cir. 2003).

대법원에서, 정부는 대통령의 전시권한이 반드시 전투지역(battle field)에만 국한되어서는 안 된다는 주장을 펼쳤다. 테러와의 전쟁 중에는, 적군을 체포할 수 있는 대통령의 권한에 지리적인 한계가 있어서는 안 된다는 것이다. 정부는 Quirin사건(Ex Parte Quirin)의 판결에 크게 의존하고 있는데, 이 사건은 제 2차 세계대전중에 대법원이 판결한 것으로 미국시민이 불법적 전투원이라면 그에게 헌법상의 보호받을 권리가 적용될 필요가 없다고 판결했으며, 그가 미국 내에서 체포된 미국시민이라 할지라도 마찬가지라고 한다. Quirin사건에서 대법원은 다음과 같이 설명한다:

See 30 Am. J. Crim. L. at 250 (referring to Ex Parte Quirin, 317 U.S.1(1942) at 24).

적국 전투원이 미국 시민권을 가졌다고 해도, 전쟁 중이기 때문에 불법적인 교전상태의 결과로부터 그가 면책되는 것은 아니다. 적국정부군과 한 패가 되어, 그 정부의 도움, 지도 및 결정에 따르며, 적대적 행위를 결심하고 미국에 입국한 시민들은 헤이그 회의(Hague Convention)와 전쟁법(the law of war)이 규정한 의미 상 적국 전투원에 다름 아니다.

Ex Parte Quirin at 37-38.

Ⅵ. 결 론

파급효과 (The “Ripple” effect)

911 테러 사태 이후, 정부가 테러와의 전쟁을 하게 되면서 모든 미국인들의 헌법적 권리에 어떠한 일이 일어날 지에 대한 위기감이 생겼다. “테러와의 전쟁이 필요하다는 사법적 우려가 -- 테러와는 전혀 관계없는 사건에 적용되었고 -- 다른 경우라면 발생했을지도 모르는 법개정을 예방하는 것이 아니라, 오히려 법개정을 일으키기 쉽게 하고 있다. 이 같은 변화는 경찰의 권한을 확장시키게 될 것이다. 몇 가지 변화는 연방 입법과정에서 일어나 테러와의 전쟁에 한정된다. 그러나 일부 변화는 경찰당국 전반에 걸쳐 영향을 미치게 될 것이다. 경찰당국의  이 같은 보다 일반적인 변화는 아마도 사법적 판결들의 결과에 따라 발생하게 될 것이다. 테러와의 전쟁은 연방차원의 우려이지만 이로 인해 지역 경찰이 지대한 영향을 받게 될 것이다. 그러므로 보다 넓은 영역의 법률 (그것이 입법분야이든 사법분야이든 관계없이)에 일어나는 어떤 변화도, 연방차원의 사례들로 국한되지는 않을 것이다.

Id. at 2159.

Id. at 2139.

See Id. at 2159-60.

한 학자에 의하면, 테러와의 전쟁은 다음의 세 가지 이유로 일반 압수․수색(ordinary searches and seizures)을 지배하던 정책에 변화를 가져올 것이라고 한다. 첫째, 일부 ‘대 테러 입법’이 단지 테러범들과의 전쟁에 국한되지 않는다는 점이다. 법원은 “법규정들의 합헌성을 특정한 범죄문제에 적용된 것이 아니라, 사회 일반에 관계되는 문제로서 평가할 것이다. 이 같은 법규정들이 지지된다면 주정부와 지역 정부기관들도 이를 따를 것으로 예상할 수 있다” 미국 애국법에 대한 다양한 헌법소원이 제기되고 있는 가운데, 아직 이 법으로 인해 제기된 사건이 대법원에까지 올라온 경우는 없다.

Id. at 2162.

See e.g. Humanitarian Law Project V. Ashcroft, 309 F. Supp. 2d 1185(C.D.Cal. 2004).

두 번째, 테러와의 전쟁이 “보다 일반적인 경찰업무로부터 인력과 자원을 빼내감으로써” 지역 경찰서에 영향을 미쳤다. 한 예로, 지역 경찰력이 특정 공공장소의 경비인력과 잠재적 공격에 대한 신고에 대응하는 인력으로 나뉘어졌다. “법적 규제의 수위를 낮추는 것은 경찰로 하여금 테러 이외의 다른 일에는 별로 애쓰지 않는 것을 허용하고 대신 테러범죄자들의 추가공격에 대한 안보에만 더 많은 시간과 인력을 사도록 만들 것이다”

William Stuntz, Local Policing After the Terror, 111 Yale L. J. 2137, 2162 (2002).

Id.

Id. at 2140.

세 번째로, 대부분의 헌법적 제한이 테러용의자들과 다른 범죄용의자들에 대해 동일하게 적용된다. “법원이 테러범과 대적하기 위해 고안된 경찰작전을 승인해 줄 때, 법원은 동일한 작전이 다른 종류의 범법자들의 대적에도 사용되는 것을 허용하게 될 것이다.” 결과적으로 대법원이 “단지 FBI에게나 테러범죄와 대응할 때뿐만이 아니라” 일반경찰에게도 더 큰 권한을 위임하는 방식으로 헌법을 해석하게 될 것이다. 이렇게 되면 개인의 자유와 사생활은 큰 타격을 입을 것이다. 그러나, 대법원은 아마도 법으로 규정되지 않은 수사도구를 사용하는 것을 제한할 수도 있다. 예로서, 보다 많은 폭력범죄자들을 체포하기 위해 대법원은 (예로, 비밀 카메라나 도청장치를 사용한) 보다 폭넓은 감시망을 펼치는 것을 허용할 수도 있다. 그러나 동시에 대법원은 수집된 어떤 정보도 비폭력범죄자들에 대해서는 사용할 수 없도록 할 수도 있다.

Id.

Id.

See generally Id. at 2184-2185

“9.11 테러사태는 역사적으로 깔끔하게 구분되어 왔던 범죄와 전쟁의 구별에 도전한 셈이다” 파딜라와 함디 사건의 판결이 중요한 근본적 이유는 대통령이 미국 시민의 헌법적 권리에 제제를 가할 수 있는 경계가 결정될 수 있기 때문이다. 예를 들어, 연방경찰 또는 지역경찰이 사용할 수 없는 신문 기법들(interrogation techniques)이 그러한 제한을 받지 않는 군대 신문관들에게는 합법적으로 사용될 수 있다.

Sara Sun Beale and James E. Felman. The Consequences of Enlisting Federal Grand Juries in the War on Terrorism: Assessing the USA PATRIOT ACT's Changes to Grand Jury Secrecy. 25 Harv. J. L. & Pub. Pol'y 699, 718 (2002).

Stuntz교수가 논의한 파급효과는 전 지역의 사법체계에 변화를 가져올 것이다. 대부분의 애국법 규정은 단지 테러범 수사에만 국한되어 있지 않다. 주 입법기관들은 각 주(State)와 지역의 사법기관들이 모든 종류의 범죄에 보다 효과적으로 대응하기 위한 수단을 제공하기 위해 이 법을 따를 것으로 보인다. 대법원은 개인의 자유 뿐만이 아니라 형사절차(criminal procedure)에 미치는 테러범들의 영향력을 적절히 구체화시켜 나아가는데 중심적 역할을 하게 될 것이다.